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    房屋征收中的評估時點研究
    發布時間:2021-02-04 來源:https://mp.weixin.qq.com/s/yx3C6-Qw0peQD1Q4BFK5HQ 點擊次數:

    摘要  征收與補償的“唇齒關系”決定了兩者之間的對價關系,并且與及時補償掛鉤。故嚴格適用房屋征收決定公告之日為評估時點,在遲延補償情形下可能有損被征收人的產權利益,有必要動態跟隨房地產市場的變化情況,因案而宜重新選定評估時點,盡量維持兩者間的等價平衡。本文立足于征收時點、評估時點和補償時點之間的關系,討論了補償的合理期限和補償時點的認定問題,歸納出在房屋征收中選定評估時點的具體規則。


    關鍵詞 征收補償  評估時點  重新選定


    征收補償中的評估時點看似是個技術問題,實則是公私博弈的關鍵,只是更為隱秘。誠然,《國有土地上房屋征收與補償條例》(以下簡稱《國有征補條例》)出臺解決了過去城市房屋拆遷中的突出問題,但仍給實踐活動留下不少待解難題,其中之一便是:征收與補償的同時性未明確體現,導致征收時點、評估時點和補償時點三者關系缺乏規定;在不合理的遲延補償仍然存在的情況下,被征收人的公平補償權難以獲得充分保障。[1] 如何化解?需要我們重新審視既有規定,合理解釋評估時點的應有之義,進而回歸《國有征補條例》“保障被征收房屋所有權人的合法權益”的立法本色。


    一、問題的引出:“一刀切”的評估時點規定

    《國有征補條例》第19條第1款對補償價值的最低標準及評估規范進行了專門規定,一是規定被征收房屋的補償價值不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格;二是規定被征收房屋價值應當按照房屋征收評估辦法,由具有相應資質的房地產價格評估機構進行評估后予以確定?!秶型恋厣戏课菡魇赵u估辦法》(以下簡稱《評估辦法》)第10條則結合征收實務中供被征收人選擇的兩種補償方式(即貨幣補償、產權調換),進一步明確被征收房屋的價值評估時點為房屋征收決定公告之日,用于產權調換房屋價值評估時點應當與被征收房屋價值評估時點一致。

    以上規定的重要意義在于為條例第2條的公平補償原則提供制度安排,實現“權利兌現”。主要表現為:首先,完全按照市場價格衡量房產價值。房屋價格評估制度是保障公平補償的核心制度,然而2001年《城市房屋拆遷管理條例》(以下簡稱《城市拆遷條例》)時期的房地產評估仍然是“準市場化”的,實際執行中常出現評估價格遠低于房地產市場實際交易價格的現象,造成被拆遷人在補償安置中處于不利的地位,《國有征補條例》確立的“不低于被征收房屋類似房地產的市場價格”標準,意味著被征收人所得的補償不會比未征收情況下自愿交易所得的少,這是一個“完全市場化”的標準,必然帶動房地產評估方法的改革。[2] 因《評估辦法》明確對房屋價值的評估,不再綜合《城市房屋拆遷估價指導意見》(以下簡稱《估價意見》)規定的政府定期發布的“指導價”,[3] 而是完全按照市場交易價格來計算,有記者稱之為實現“和諧拆遷”的重大舉措之一,站位于基本的“市場主體”角度,不僅給予被征收人充分的地位和話語權,更充分體現政府方面對私有物權的尊重。[4] 其次,設立兜底標準保障群眾居住權利。確立不低于類似房地產的市場價格制度,可以使被征收人用所得補償在市場上買到區位、面積、用途、建筑結構等方面相當的房屋,這是本條例確定的一項新制度,是針對被征收人的保護性條款。[5] 原國務院法制辦、住房和城鄉建設部負責人在就《國有征補條例》答記者問中指出,制定條例的總體思路之一是“通過明確補償標準、補助和獎勵措施,保護被征收群眾的利益,使房屋被征收群眾的居住條件有改善、原有生活水平不降低”,對被征收房屋價值的補償,不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格,市場價格包含了土地使用權的價值,不低于市場價格就可以保證被征收人所得補償在市場上能買到區位、面積、用途、結構相當的房屋。最后,明確公告之日作為估價評估時點。房地產估價理論認為,“確立價值時點原則的意義在于:價值時點除了說明評估價值對應的時間,還是評估估價對象價值的時間界限。例如,有關房地產的法規、政策和估價標準等的發布、修訂、廢止和實施日期等,均有可能影響估價對象的價值,因此在估價時究竟是采取發布、修訂、廢止和實施日期之前還是之后的,就應根據價值時點來確定?!盵6] 明確以公告之日為正式的評估時點,可以與征收實務中的預估時點相區別,通過配套措施保護被征收人的合法權益。[7] 筆者認為,直接將公告之日作為私有產權的時間界限,這種“一刀切”的規定更具普遍性和確定性,有其積極意義:一是鎖定評估對象,防止突擊建房、改變用途。與《國有征補條例》第16條第1款規定的精神相符,[8] 不鼓勵“確定房屋征收范圍后,不當增加補償費用”的投機行為。二是統一補償標準,防止權力尋租、有損公平。因人而異的評估時點只會增加被征收人的“尋租”空間,導致不當增加補償費用的現象嚴重,對依法搬遷的住戶不公,極易引發征遷“回流”。三是因公告張貼于征收范圍內及其周圍醒目、易于公眾閱讀的地方,也因公告載明征收補償方案和行政復議、行政訴訟權利等重要事項,沒有比之更適合作為同一征收項目評估時點的時間節點。

    盡管原則易于闡述,但運用征收權的具體細節卻常常導致棘手而有爭議的問題,比如之前熱議的“公共利益如何界定”問題,以及本文涉及的“如何看待合理補償”問題。有人提出,評估時點“一刀切”的規定過于僵硬,在估價目的明確的情況下,未考慮遲延補償、補償間斷等特殊情形下導致的評估時點與評估對象的實際狀況、房地產市場的交易行情不匹配的問題,無法如實體現財產的應有價值,進而有礙公平補償原則的實現。


    二、問題的現狀:對確定評估時點的不同觀點

    以房地產估價為例,估價時點是估價結果的對應日期,是所評估的估價對象價值或價格對應的某一特定時間。[9] 住房和城鄉建設部《房地產估價規范》(2015年 12月實施)規定,房地產的市場價值評估,應遵循價值時點原則,評估價值應為在根據估價目的確定的某一特定時間的價值或者價格。房地產估價行業認為,同一房地產在不同的時間段通常具有不同的市場交易價值,房地產的市場環境變化和房地產本身的物理屬性變化共同導致了房地產價格和價值的隨之變化,因此評估實務操作中要求房地產估價師必須遵循價值時點原則。[10] 簡而言之,房地產估價實務中的價值時點原則,一是強調“先有評估時點,后有評估價值”,是特定時點的市場價值;二是該時點價值深受評估對象的實際狀況以及房地產市場的交易行情影響。

    (一)有觀點認為,同一房屋征收項目只有一個評估時點,而且是法定的評估時點。房地產估價行業認為,“征收決定生效之日”作為評估時點有其利處:[11] 一是征收決定生效之日的時間明確,可減少評估中確定評估時點的隨意性;二是與《估價意見》中規定的“拆遷許可證頒發之日”的評估時點相銜接,使政策具有連續性,不會因評估時點的改動引起不必要的麻煩;三是一個征收項目內的被征收房屋的評估時點相同,可使該征收項目內被征收房屋評估所依據的房地產市場狀況相同,從而使不同被征收人之間得到的補償相對公平合理,也避免由于評估時點的隨意性引起被征收人相互攀比和導致不必要的爭議。出于統一補償標準的考慮,有以下具體觀點:

    1.估價時點的確定性有助于維護補償標準的統一性。以舊有的《城市拆遷條例》及相應的《估價意見》為例,規定在同一拆遷許可的同一拆遷期限內,對被拆遷人只能適用一個評估時點,即為實現被拆遷人之間的公平補償,要求在同一拆遷期限內對所有被拆遷戶采納統一的補償標準。[12]

    2.非法定評估時點的評估報告宜僅作為參考。應嚴格依照現行的法律規定以及技術規范進行價值評估,非法定時點確定的評估價格就不是合法有效的補償價格。所以,從依法征收角度,非法定時點所確定的評估結果在功能上,不能替代法定評估時點的評估結果,只能作為調整今后補償方案的市場參考。實務中,還應當提示申請評估的委托方,用于產權調換的安置房等也應當按照法定評估時點來進行調整。[13]

    3.嚴格把握估價的基準時間?!耙布匆盐諟蚀_評估的時間節點。本條所規定的‘房屋征收決定公告之日’應當作為房地產價格評估的基準時點。對于一些大的項目可能需要分期分段實施的,可以分批次作出征收決定。同時,如果征收決定與補償決定間隔時間較長,除了以房屋征收決定公告之日作出評估報告外,在實際支付補償款時,有必要考慮被征收人因晚拿到補償金之合理損失等因素,也可通過補助方式支付?!盵14]

    此外,審理遲延補償案件中,從最高人民法院提審改判案件看,[15] 地方法院亦是“依法”裁判,以法定的評估時點為有效的時點;有研究以“評估時點”為關鍵詞,對中國裁判文書平臺檢索出的2018年全國行政類型涉及遲延補償的135份案例進行分析,堅持公告日為評估時點的89份,否認公告日為評估時點的42份,回避評估時點爭議的4份,所占比例分別為66%、31%和3%。[16]

    (二)還有觀點認為,對于遲延補償等特殊情形,評估時點的確定只能因案而宜,不能機械執行,否則有損合理補償。房地產估價行業擔心,單一的將“征收決定生效之日”作為評估時點有其弊端:[17] 一是征收決定生效之日比實際給予被征收人之日要早,在此期間房價可能出現較大幅度上漲,從而被征收人會認為評估價低,不接受評估價;二是同一個征收項目內早搬遷和晚搬遷的評估時點相同,晚搬遷的被征收人可能因房價出現上漲而不接受評估價。出于合理補償的考慮,有以下具體觀點:

    1.征收評估人員的研究建議。對于征收補償被長期拖延、未及時完結,需要再次啟動房屋價值市場評估的,評估時點應是再次啟動征收補償的評估程序之日,不再是征收決定的公告之日。[18] 或者建議應當將《評估辦法》第10條第1款修改為被征收房屋價值的評估時點原則上為房屋征收決定的公告之日或在之后增加一款明確對合理評估期限作一般性的規定,即在上述公告之日1年以后才實施補償的,被征收房屋價值的評估時點應為確定開始實施補償之日。[19] 或者建立合理的評估制度,為實現合理補償之目的,簽約前可由估價師進行修正,將評估時點從房屋征收決定的公告之日調整為簽訂合同之日,保證被拆遷房屋實現其物權應有的經濟價值。[20]

    2.人民法院的裁判觀點。(2015)行提字第20號房屋強拆及行政賠償判決認為:“以法院委托評估時為準,更加符合公平合理的補償原則,為此本案將委托評估機構評估的2019年4月18日作為評估時點?!保?016)最高法行再80號行政判決支持了“被征收人應以作出征收補償決定或者簽訂征收補償協議時的市場價格作為補償基準”的當事人主張。(2017)最高法行再101號房屋行政強制及行政賠償判決認為,被申請人婺城區政府可以選擇產權調換或者貨幣補償的方式賠償再審申請人許水云的房屋損失,可以在改建地段或者就近地段為其提供類似房屋,或者根據作出賠償決定時點有效的房地產市場評估價格為基準計算相應的賠償款。(2018)最高法行再 202 號行政賠償判決基于近三年房地產市場行情的變化情況,認為本案采納產權調換方式,被征收房屋和產權調換房屋價值的評估時點應為作出補償決定時點(2016年5月23日),不宜繼續為征收決定公告時點(2013年 7月19日)。(2018)最高法行再34號行政賠償裁定認為:“在皇姑區政府無法給付王立成安置房屋的情況下,王立成應得到的房屋損失賠償數額不應低于因依法拆遷所應得到的補償,故可參照一審判決時被拆遷房屋安置地段商品住宅平均價格予以確定?!保?017)魯行終911號行政賠償判決考慮到涉案房屋周邊房地產價格明顯上漲這一客觀情況,同時考慮到上訴人宋培巖系在強制拆除行為被依法確認違法之后的合理期限內提起的行政賠償訴訟,不存在權利怠于行使的情形,故判決當地政府應當按照本案判決時涉案房屋周邊房地產的市場交易價格予以賠償;結合涉案房屋周邊房地產價格區間為20000 -22000元/㎡的市場交易情況,人民法院從有利于賠償申請人的角度出發,酌情按照價格區間的上限22000元/㎡來認定涉案房屋的賠償標準。

    3.地方法院司法文件、行政審判專家觀點?!逗幽鲜「呒壢嗣穹ㄔ喊l布審理違法征收、違法強拆類行政賠償案件工作指南(試行)》(2020年4月實施)第7條第2款規定:“未經法定程序評估或者賠償義務機關作出的征收補償決定違法或者顯失公平,當事人各方提交的證據均不能證明房屋客觀價值的,原則上應將賠償案件一審立案日作為評估基準日,通過委托評估確定房屋價值損失?!弊罡呷嗣穹ㄔ盒姓ブ鲗彿ü僬J為,一方面,強調選定評估時點不能機械執法,避免走向兩個極端。實務中,行政機關或者人民法院既不能一律以征收決定公告之日的評估價格作為房屋價值的補償基礎,在特殊情形下有可能會難以保障被征收人原有的住房條件,與《國有征補條例》保障合法權益的立法精神相背離,但也不能一概以人民法院裁判時點的市場價格為補償基準,以免造成被征收人之間補償標準很不統一,甚至變相誘使當事人通過訴訟程序拖延征收補償等問題。另一方面,呼吁針對不同原因造成的遲延補償作出不同的裁判考量。比如,對于市縣級人民政府超過合理期限未予補償且無正當理由,又不能證明被征收人同意與之延期協商補償的,人民法院可將當地政府實際作出補償決定的或者雙方當事人協商的時點作為評估時點。而對于市縣級政府嚴重違法,特別是在無征收決定、無補償決定的情況下惡意違法強制搬遷且長期拒不解決房屋征收補償問題,已經對被征收人合法權益造成重大影響的,實際賠償時可以考慮以一審審理時點為評估時點。[21]

    基于以上,對于評估時點引發的糾紛,不是評估機構、征收部門與司法部門之間的行業分歧,而是在各自內部亦有的不同認識,并且最高人民法院、部分高級人民法院顯然對評估時點引發的合理補償問題已經有所意識,基于上級法院的司法審判監督職權進行了針對性的糾偏。


    三、問題的分析:合理補償下的評估時點選定

    申言之,嚴格以房屋征收決定公告之日為評估時點,在遲延補償、補償間斷等特殊情形下可能有損被征收人的產權利益,有必要動態跟隨房地產市場的變化情況,因案而宜重新選定評估時點,盡量維持兩者間的等價平衡。

    (一)評估時點可以重新選定

    理由一:征收與補償的“唇齒關系”,要求政府及時履行合理補償義務。關于私有產權和征用(收)的問題,制度經濟學認為,[22] 一是在正常情況下,將私有財產充公必須要由國家給予“合理補償”,多方面的司法實踐和法律傳統已經形成了將征收與“合理補償”聯系在一起的規則。二是國家實施征用(收),必須滿足三項檢驗:1.征用(收)現存私有產權的建議是否能促進所說的和可接受的政策目標;2.根據專家的最高判斷,干預的預期獲益是否會超過預期成本;3.被征收了的產權的所有者是否按合理條件得到了補償,即相當于適當自由市場價值的補償。如果征用(收)沒有符合上述條件,那就是對長期繁榮和現代文明諸支柱之一進行的攻擊。三是除了公共利益如何界定外,在實踐中一項征用(收)的“合理補償”意味著什么,還存在著爭議;在威脅要進行征用(收)之前,如果能建立產權的市場價值,“合理補償”就應該是這種市場價值。據此論之,可以歸納為以下三個要點:一是有征收必有補償,兩者唇齒相依,不可分割;二是合理補償的是房地產的市場價值,即產權的自由市場交易價格;三是應以征收發生時的市場價值為據,即補償要緊隨其后,使征收時點(評估時點)與補償時點盡量靠近。要點三是“征收與補償同步進行”下的理想狀態,《國有征補條例》與配套的《評估辦法》有關評估時點的規定正是基于此種樂觀預設,忽略了征收實踐中政府機關未及時履行補償義務的特殊情形。在征收時點、評估時點與補償時點分處于不合理期間時,特別是對于“水漲船高”的房地產市場來說,可以根據后續履行補償義務的情況,對評估時點進行調整。

    理由二:《國有征補條例》的立法精神,要求政府保障被征收人原有的居住水平。條例第2條的“公平補償”原則以及第19條第1款的“被征收房屋的最低補償標準”是貫穿于征收與補償始終的,其目的在于兜底保障被征收人能夠通過房屋補償金額購買類似的房地產,加上其他費用補助和獎勵措施,確保實現被征收群眾的居住條件有改善、原有生活水平不降低。此規定的立法本意,是要保證被征收人以被征收房屋價值的補償,買到與被征收房屋處在同一供求范圍內,并在用途、規模、建筑結構、新舊程度、檔次、權利性質等方面相同或者相似的房地產,這是對被征收房屋價值補償的基本要求,也是《物權法》及《城市房地產管理法》有關保障被征收人居住條件的規定的具體體現。[23] 據此,更應該關注的是結果上,房屋補償金額能否足以購買類似的房地產,即在遲延補償、補償間斷等特殊情形下,為滿足上述立法精神,應允許評估時點適當脫離征收時點,向補償時點靠近。并且,《評估辦法》僅是部門規范性文件,在與上位法精神相悖的情形下,可以對下位法過于剛性的規定不予適用。

    理由三:根據房地產估價的理論與方法,在征收補償中考慮的是評估時點下對應的房地產市場狀況。價值時點從本質上講既不是委托人決定的,也不是估價師決定的,而是由估價目的決定的。在實際中,價值時點應是估價師根據估價目的并經委托人認可后確定的。不論是何種估價目的,評估估價對象價值所依據的市場狀況始終是價值時點下的狀況,但估價對象狀態不一定是價值時點下的狀況。不同估價目的的房地產估價,價值時點與對應的估價對象狀況和房地產市場狀況之間,形成特定的5種匹配關系,[24] 適用于 5 種情形。[25]《評估辦法》第8條 [26] 專門規定了評估目的,根據房地產估價理論與方法,房屋征收評估屬于情形1,即結合價值時點當下的房屋狀況、房地產市場狀況進行評估。以房屋征收決定公告之日為評估時點的情形為例,所得評估價值是對公告之日下的房屋狀況、房地產市場狀況的貨幣計量,可能與實際獲得補償時的房屋狀況、房地產市場狀況會有不同,可以對評估時點進行調整。特別是公告時點(評估時點)與補償時點相隔已超出合理期限的,從公平補償角度看,應允許重新選定評估時點。

    此外,參照分段拆遷行為確定評估時點的觀點亦有其道理,認為從評估的角度看,過去的城市房屋拆遷與國有土地上房屋征收相似,可以參考以往“原則上以拆遷許可證頒發之日為價值時點,實際上可根據拆遷時段進行分段計價”的經驗做法,將國有土地上被征收房屋分置于相對不同的房地產市場交易環境,使房屋征收補償動態地跟隨房地產市場的變化而變化,始終維持等價關系,保護被征收人的利益不受損害。[27]

    (二)選定時點需要遵循規則

    不止國有土地上的房屋補償,集體土地上安置補償有時也會涉及到房地產估價問題,法釋(2011)20號《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第12條第2款規定了特殊情形下,原農村集體土地征收涉及的補償安置可參照國有土地上房屋征收補償標準執行。主要包括以下要件:1.怠于履行補償安置,征收農村集體土地后,當地政府未對地上房屋等不動產進行及時的補償安置;2.房地產市場存在上漲,待實際安置補償時,因房屋等不動產所在地已經納入城市規劃區導致周邊房價出現明顯上漲;3.土地權利人主動請求,應當由土地權利人提出請求,而非人民法院主動參照執行國有土地上補償標準進行安置補償;4.避免出現重復獲利,參照執行國有土地上補償標準,意味著是對“房地產一體”的市場價值評估,如果土地權利人已經在前期獲得了土地補償費的,人民法院應當在查實后予以扣除。因為土地性質不同,被征收集體土地上房屋的拆遷補償不能直接適用《國有征補條例》,但由于房屋所在的土地已經城市化,如果按照農村土地補償,會無法保障農民的權益,因此可以參照《國有征補條例》的補償標準予以補償。[28] 背后法理還是在于合理補償,保障基本的居住權利;在此類征收集體土地案件中,政府至始至終未作出過“房屋征收決定”,在法定“公告之日”缺失的情況下,如何選定評估時點更是成了關鍵,最高人民法院在個案中認為:“房屋作為一種特殊的財物價格波動較大,為了最大限度的保護當事人的權益,房屋損失賠償時點的確定,應當選擇最能彌補當事人損失的時點。在房屋價格增長較快的情況下,以違法行政行為發生時為準,無法彌補當事人的損失。以法院委托評估時為準,更加符合公平合理的補償原則?!盵29]

    征收補償從完全補償原則、不完全補償原則發展演進到現今的公平補償原則。一方面,公平補償原則避免了完全補償原則對個人財產的過度關注、所有權個人理性的過度膨脹,另一方面避免了不完全補償原則對公共利益的過分保護,該原則有利于保證在不損害個人利益的前提下實現公共利益,獲得公共利益和私人利益的雙贏,達成“補償要與因征收造成的損失相當”之目的,可以說房地產估價在《國有征補條例》和《評估辦法》確立的按照市場價格公平補償為核心的征收補償制度中扮演著重要角色。[30] 而重新選定評估時點看似“違逆”既有規定,實則是形式法治向實質法治的進階,是特殊情形下私有產權與公共利益的博弈。并且,相較于“判斷公平補償,保持司法謙讓主義”觀點,[31]更傾向于認為人民法院可以通過評估時點等事項,對構成房屋補償決定之前提的公平補償的判斷取舍進行實質性審查。且不論被訴行政行為系房屋征收補償決定還是協議,在審理中可以將征收補償置于私有產權市場交易的場景中進行考量,通過裁判規則,努力維護征收補償的對價關系。特別是這種“強制締約”[32] 排斥合同自由基本原則,排除了當事人雙方共同決定合同內容的自由,有必要引入實質審查,在私有產權和公共利益博弈之間居中平衡。


    規則一:在合理期限內完成補償的,仍應以征收決定的公告時點為評估時點。涉及以下要點:

    1.關于合理期限問題。要求征收人在房屋征收決定公告之后,立即與被征收人簽訂補償協議或者作出補償決定過于理想,實務中允許征收補償適當滯后則較為合理,便于征收部門完成選定評估機構、組織現場勘驗、公示分戶報告、協商簽訂協議等后續工作。關鍵是如何確定合理期限?結合征收工作實際和房地產市場狀況,距離評估時點(征收時點與之重合)不宜超過1年。主要理由為:一是如順利推進,一個征拆項目自征收決定生效(公告)之日后 3 個月內,大部分被征收人都能簽訂補償協議,少部分不愿意的簽訂可能長達1-2年。[33] 實踐中,會在征收公告上載明簽訂補償期限,一般都在公告之日起1年之內。二是估價程序要求估價師在撰寫估價報告時,載明“估價報告使用期限”,該期限從出具估價報告之日起計算,使用估價報告不得超過有效時間;如何確定具體估價報告的有效使用期限?房地產估價行業要求估價師結合估價目的,預計估價對象的市場變化程度來確定,一般不宜超過1年。[34] 此外,《房地產抵押估價指導意見》第26條第1款對估價報告的有效期限進行區分規定:一般而言,估價報告的有效期不得超過1年,從報告出具之日起開始計算;特殊情形下,如估價師預計估價對象的市場價格將有較大變化的,應當進行適當修正,合理縮短估價報告的可使用期限。據此論之,房地產市場狀況是判斷合理期限的一個重要因素;1年之內房地產市場價值波動較小,在1年之內作出補償的不易對被征收人產生實質損害。

    2.關于完成補償問題。房屋征收補償類似于私有產權的市場交易。要考慮遲延履行的存在,不能簡單認為簽訂補償協議的或者作出補償決定的就視為已經完成補償職責,還要看征收部門的履行情況。征收部門積極履行補償決定或者補償協議,已經交付補償款項、周轉用房或者產權調換房的,亦或依法將標的物(款項、房屋憑證與鑰匙)提存的才能視為“全面履行自己的義務”,導致債權債務關系終止,相應時間即為補償時點。

    關于合理期限、補償時點的上述認定,可以倒逼征收部門及時補償,維護征收與補償之間的對價關系:一方面,在當事人無法就補償安置事項簽訂協議時,督促征收部門盡快依法作出相應的補償決定,送達當事人;另一方面,避免因征收部門原因,比如資金周轉緊張等,在簽訂補償協議或者作出補償決定后延遲履行,損及被征收人的產權利益,難以保障得到的貨幣補償可以購買類似房產。對于征收部門在合理期限完成補償的,對其評估時點的選擇,人民法院一般應予尊重。


    規則二:對于超過合理期限作出補償或者未予補償且房地產市場價值波動較大的,可以啟動“時點重選”。

    1.需要說明的是,此處討論的起算點除了評估時點與征收時點重合的情形外,還包括評估時點右向移動至補償時點之前的其他時點,只是不再與征收時點重合。如實務中,筆者第二部分談及的“五花八門”的評估時點:再次啟動征收補償評估程序之日、確定開始實施房屋征收補償之日、作出賠償決定時點、作出補償決定或者簽訂補償協議時、委托評估機構評估時、賠償案件一審立案日等。

    ⒉實質損失要件。一方面,超出合理期限但并未對被征收人的合法權益產生實質影響的,不需要啟動“時點重選”。以補償方式系產權調換的為例,(2018)魯01行初1127號行政判決認為:“被告作出房屋補償決定之時,相同區位商品房市場價格出現明顯上漲,……被告提供的用于產權調換的同類新建房屋面積超過被征收房屋面積,位于項目改建地段附近,根據一般市場經濟規律,被征收房屋價值上漲的同時,該調換房屋的價格也在上漲,同類房屋不同時段漲價的因素對原告的實際補償利益并未造成損害,故補償決定雖未在合理期限內作出,但并未損害原告的實質利益?!绷硪环矫?,完成補償距離評估時點已經超出合理期限的,且實際上影響被征收人“權利兌現”的情形。最高人民法院在個案中認為:“對上述法律規定中有關‘被征收房屋價值評估時點為房屋征收決定公告之日’的規定,就應當結合《國有征補條例》有關‘公平補償’條款,作統一的法律解釋,而不能靜止、孤立、機械地強調不論征收項目大小、征收項目實施日期以及是否存在市、縣級人民政府及其職能部門的單方責任,也不考慮實際協議簽訂日或者補償決定作出日甚至實際貨幣補償款支付到位日的區別,均以征收決定公告之日作為評估時點?!盵35] 法發(2020)25號《最高人民法院、國家發展和改革委員會關于為新時代加快完善社會主義市場經濟體制提供司法服務和保障的意見》為加強產權司法保護,在“9. 公正審理土地征收征用案件”中強調,要將“及時合理補償”作為遵循原則,在執法、司法活動中要綜合運用多種方式對被征收征用者進行公平合理補償,進而維護被征收征用者的合法權益。筆者認為,撇開“五花八門”的評估時點以及背后的考量因素,判斷一個評估時點是否合法合理的標準還是在于能否維護征收與補償之間基本的對價關系。一般情形下,應結合估價目的和估計對象在補償時點之前一年內的市場價格變化程度進行評判,在顯失公平影響其購買或者重新享有類似房產的場合下,應當允許當事人予以調整,重新選定評估時點。


    規則三:因征收部門導致遲延補償需要啟動“時點重選”的,可以選擇更有利于被征收人的評估時點。

    1.注意甄別遲延理由。行政機關在職權實力、信息能力等方面存在顯著優勢,具有更強的交涉能力,實務中因被征收人原因導致遲延補償的情形較少,何況無法簽訂補償協議的征收部門可以直接作出補償決定,拒絕受領補償款項的征收部門可以辦理提存手續等。要特別注意甄別來自征收部門的答辯意見,識別其中的懶政怠政不作為。比如主張“被征收人拒絕入戶查勘”的,實務中評估機構可以依據房產測繪中心出具的房屋分戶平面圖及房產證復印件、房屋面積對照表等確定房屋面積;比如主張“被征收人要求協調化解”的,實務中不能以反復協商代替決定,甚至以拖待變以致于久拖不決,行政機關有必要在合理期間內作出補償決定。

    2.因案而宜重新選定。有實務法官總結,實踐中導致市縣級政府未及時簽訂補償協議或者作出補償決定的原因有以下幾類:有的因為市縣級政府建設項目用地需要不迫切或者沒有項目;有的因為安置補償資金不到位無力補償;有的因為征收后建設規劃有所調整;有的因為征收行為本身不規范引發訴訟以及補償安置問題擱置;有的因為被征收人提出不合法不合理的補償要求,征收單位依法履職不力;還有個別因維穩需要以拖待變,最終造成征收決定公告數年后,安置補償問題仍未得到解決;有的則經過曠日持久的復議、訴訟,最終仍未有效解決補償問題。對于如何選定評估時點問題,該實務法官認為,特殊案件中應當“因案而宜地重新選定評估時點”為宜,同時強調既不能一律以房屋征收決定公告之日的,亦不能一概以法院裁判時點的市場價格作為房屋價值的補償基準。[36] 筆者傾向于誰打破了征收與補償之間基本的對價關系,誰就應該承擔起遲延補償的責任,對于征收部門導致遲延補償并且需要啟動“時點重選”的,可以選擇更有利于被征收人的評估時點。比如征收部門嚴重違法,在既未簽訂補償協議,又未作出補償決定的情況下,假借拆除違建等惡意強拆已被確認違法,且長期拒不解決補償問題的,人民法院可以結合案情,在時間軸上向補償時點靠近,可以酌定賠償訴訟立案、委托評估機構等節點為評估時點,更為真實地反映近期房地產市場狀況下的市場價值。


     

    注釋

     [1] 耿寶建:《國有土地上房屋征收與補償的十個具體問題——從三起公報案例談起》,載《法律適用》2017年第9 期。

     [2] 江必新主編:《國有土地上房屋征收與補償條例》,中國法制出版社2012年版,第29-30頁。

     [3] 《估價意見》第14條規定:拆遷估價應當參照類似房地產的市場交易價格和市、縣人民政府或者其授權部門定期公布的房地產市場價格,結合被拆遷房屋的房地產狀況進行。

     [4] 柯善北:《實現“和諧拆遷”的重大舉措—解讀〈國有土地上房屋征收評估辦法〉》,載《中華建設》2011年第7期。

     [5] 原國務院法制辦公室農林城建資源環保法制司,住房和城鄉建設部法規司、房地產市場監管司編著:《國有土地上房屋征收與補償條例釋義》,中國法制出版社2011年版,第64頁。

     [6] 柴強主編、中國房地產估價師與房地產經紀人學會編寫:《房地產估價理論與方法》,中國建筑工業出版社2017年版,第161頁。

     [7] 賈明寶、王祎:《房屋征收補償評估若干問題芻議》,載《中國房地產估價與經紀》2013年第1期。

     [8] 《國有征補條例》第16條第1款規定:房屋征收范圍確定后,不得在房屋征收范圍內實施新建、擴建、改建房屋和改變房屋用途等不當增加補償費用的行為;違反規定實施的,不予補償。

     [9] 參見原建設部《房地產估價規范》(1999年6月實施)2.0.5估價時點appraisal date,date of value;住房和城鄉建設部《房地產估價基本術語標準》(2014年2月實施)2.0.11date of value。

     [10] 同前注6,第161頁。

     [11] 參見中國房地產估價師與房地產經紀人學會有關評估時點征求意見討論記錄,2010年8月5日。此處的“征收決定生效之日”在2010年12月15日原國務院法制辦向社會公布的《國有土地上房屋征收與補償條例(第二次征求意見稿)》第16條中已經修改為“房屋征收決定公告之日”,并且成為條例的最終規定。

     [12] 參見張必勝:《如何認識估價時點價值與等價補償的矛盾問題》,載《中國房地產估價師》2006年第3期。

     [13] 同前注7。

     [14] 同前注2,第195頁。

     [15] 比如最高人民法院(2018)最高法行再202號行政判決,認為“則不宜再堅持必須以‘征收決定公告’之日為確定補償的評估時點?!?/p>

     [16] 參見翁川龍、陸偉明:《房屋征收評估時點審理研究》,載《行政與法》2020年第2期。

     [17] 參見中國房地產估價師與房地產經紀人學會有關評估時點征求意見討論記錄,2010年8月5日。

     [18] 參見王勝斌:《房屋征收補償拖延后再啟動評估價值時點的確定》,載《中國房地產估價與經紀》2016年第1 期。

     [19] 參見王勝斌:《被征收房屋價值評估時點如何定》,載《城鄉建設》2017年第14期。

     [20] 參見余蔚:《對拆遷評估時點的思考》,載《中國房地產》2011年4月上半月刊。

     [21] 同前注1。

     [22] 參見[澳]柯武剛、[德]史漫飛、[美]貝彼得:《制度經濟學財產、競爭、政策》(第2版修訂本),柏克、韓朝華譯,商務印書館2018年版,第262-263、411-412 頁。

     [23] 王勝斌:《對被征收房屋價值的補償初探》,載《中國房地產》2011年第3期。

     [24] 同前注6,第162、403頁。

     [25] 情形1是最常見、最大量的,如房地產抵押估價、房屋征收評估、司法拍賣估價,包括在建工程估價;情形2 適用于房地產損害賠償、保險理賠案件;情形3適用于期房價值評估;情形4適用于房地產糾紛案件,特別是出現對估價結果有異議而引起的估價鑒定或復核估價、重新估價中。情形 5,大多數出現在房地產市場預測、為房地產投資分析提供價值參考依據的情況下,特別是預測房地產在未來開發完成后的價值。具體詳見前注24。

     [26] 《評估辦法》第8條規定:被征收房屋價值評估目的應當表述為“為房屋征收部門與被征收人確定被征收房屋價值的補償提供依據,評估被征收房屋的價值”。用于產權調換房屋價值評估目的應當表述為“為房屋征收部門與被征收人計算被征收房屋價值與用于產權調換房屋價值的差價提供依據,評估用于產權調換房屋的價值”。

     [27] 同前注18。

     [28] 江必新主編:《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》,中國法制出版社 2012 年版,第139頁。

     [29] 最高人民法院(2015)行提字第20號易建國、易建輝訴長沙市岳麓區人民政府房屋強拆及行政賠償行政判決。

     [30] 參見梁津、齊宏:《按市場價格公平補償及其實現——兼論估價在房屋征收與補償中的重要作用》,載《中國房地產估價與經紀》2011年第5期。

     [31] 參見楊建順:《司法裁判、裁執分離與征收補償——〈國有土地上房屋征收與補償條例〉的權力博弈論》,載《法律適用》2011年第6期。

     [32] 征收是所有權的改變,是國家將集體或私人所有的財產強行征為國有,不存在返還的問題,通俗地說就是“強行購買”。參見前注6,第19頁。

     [33] 參見中國房地產估價師與房地產經紀人學會有關評估時點征求意見討論記錄,2010年8月5日。

     [34] 同前注32,第420頁。

     [35] 最高人民法院(2018)最高法行再202號居李等3人訴福州市鼓樓區人民政府房屋征收補償決定行政判決。

     [36] 同前注1。



    作者:金誠軒(北京大學法學院 2019級憲法學與行政法學專業博士研究生)


    原載《法律適用》2020年第24期


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